Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional / Kepala Bappenas Kabinet Indonesia Bersatu di bawah pimpinan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, Sri Mulyani Indrawati, pernah menyatakan bahwa optimalisasi penyelenggaraan fungsi perencanaan nasional dan fungsi penganggaran sangat diperlukan demi terwujudnya visi, misi, dan program-program pemerintah untuk mewujudkan tujuan dan cita-cita nasional seperti diamanatkan dalam Mukadimah UUD 1945. Sri Mulyani mengajukan tiga alas an. Pertama, bagi Negara sebesar Indonesia baik dalam cakupan geografis maupun dalam jumlah dan ragam populasi, upaya dan proses pembangunan untuk memperbaiki kesejahteraan rakyatnya pasti menghadapi berbagai permasalahan dan kendala yang kompleks. Pentingnya peranan perencanaan pembangunan dan lembaga perencana menjadi bagia yang tidak terhindarkan, sebagai suatu kebutuhan untuk menyusun rancangan kebijakan, program, dan kegiatan yang akan secara konsisten menuju pada cita-cita yang disepakati, Fungsi perencanaan diperlukan untuk menjelaskan dan memberikan mekanisme pengambilan keputusan yang rasional dan bertanggung jawab atas berbagai pilihan-pilihan terutama bersifat trade-off dari kebijakan dan strategi pembangunan yang tidak selalu mudah dan menyenangkan.
Kedua, perencanaan pembangunan, baik dalam bentuk program, kebijakan maupun kegiatan hanya akan tinggal sebagai dokumen sia-sia dan tidak akan berarti apa-apa jika tidak dikaitkan dengan pembiayaannya. Di sisi lain, keterbatasan anggaran semakin menuntut adanya perencanaan yang matang agar pemanfaatan sumber daya yang tersedia benar-benar dilakukan secara efektif dan efisien. Oleh Karena itu, hubungan fungsi perencanaan dan fungsi penganggaran adalah semakin penting.
Ketiga, perubahan dan pembaruan dalam pengelolaan keuangan dan system perencanaan pembangunan nasional semakin diperlukan dan harus menjadi sinergi dalam tatanan perundang-undangan dan perturan penjelasanya. Oleh karena itu, harmonisasi antara kedua fungsi itu telah dibakukan dalam UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan UU Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN) yang kemudian diikuti oleh penjelasan lebih lanjut dalam PP Nomor 20 Tahun 2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah dan PP Nomor 21 Tahun 2004tentang Rencana Kerja dan Annggaran Kementerian / Lembaga.
Selain itu, terdapat pula undang-undang lain yang merupakan produk reformasi, yang dapat menjadi pertimbangan dalam proses perencanaan pembanguna dan pengelolaan keungan di daerah, yaitu UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Hal-hal terpenting dari reformasi pengelolaan keuangan Negara ini tentu saja adalah perubahan-perubahan yang meliputi penganggaran, yang tadinya memisahkan rutin pembangunan menjadi anggaran yang terpadu (unfied budget); penyusunan program dengan orientasi kinerja lembaga (performance based budgeting), yang berdasarkan fungsi, dan subfungsi dari masing-masing lembaga; serta kerangka pengeluaran janga menengah (Medium-Term Expenditure Framework) berupa perkiraan-perkiraan pembiayaan tiga tahunan ke depan.
Lebih lanjut dapat dijelaskan bahwa administrasi Negara sendiri sebenarnya merupakan bagian dari proses politik; dalam hal ini, administrasi di pemerintahan berhubungan dengan kehendak golongan/partai-partai politik dan dengan program-program politiknya, dan ikut serta menentukan metode-metodenya bagaimana kebijaksanaan Negara dapat diselenggarakan, Proses administrasi merupakan bagian yang integral dari proses politik suatu bangsa. Proses politik di dalamnya mencakup pengambilan keputusan. Perencanaan merupakan upaya pengambilan keputusan secara rasional. Perencanaan merupakan bagian dari pelaksanaan kekuasaan politik dan juga merupakan bagian dari penyelenggaraan negara, karena berdasarkan konsep administrasi Negara, administrasi Negara adalah semua kegiatan negara dengan maksud untuk menunaikan dan melaksanakan kebijaksanaan Negara. Dengan demikian, perencanaan merupakan arena bagi negara dalam melaksanakan kekuasaan politinya, karena dalam perencanaan terkandung proses pengambilan keputusan. Dalam arti lain yang lebih sempit, perencanaan merupakan salah satu kegiatan dari lembag eksekutif dalam penyelnggaraan pemerintah. Jadi, perencanaan dapat dikatakan sebagi domain tugas dari lembaga legislative sebagi salaha satu elemen penyelenggara negara maupun lembaga eksekutif.
Secara sederhana dapat dikatakan bahwa perencanaan pembangunan berdasarkan konsep administrasi pembangunan menitikberatkan pada proses politk, khususnya pada proses perumusan kebijakasanaan dan penyusunan instrumen untuk mengarahkan dan melaksanakan pembangunan.
Berbeda dengan konsep di atas, perencanaan pembangunan dalam tinjauan manajemen pembangunan dipandang sebagai proses meningkatkan efisiensi anggaran untuk pembangunan. Hal ini dapat didalami dari definisi tentang manajemen pembanguna, yaitu suatu tata pola perumusan, pelaksanaan, pengendalian pelaksanaan, pengawasan, evaluasi pasca kebijaksanaan, dan program-program pembangunan secara jangka panjang, menengah dan operasioanal tahunan. Dalam berbagai teori manajemen secara umum disepakati bahwa manajemen adalah seperangkat tindakan untuk meningkatkan kemanfaatan sumber daya yang dimiliki hingga pada titik yang paling tinggi. Untuk mencapai kemanfaatan tertinggi itu, proses paling awal yang diperlukan oleh penyelenggara Negara adalah perencanaan dan penganggaran.
Lebih jauh, hasil perencanaan pembangunan daerah pun ternyata masih belum mampu mencapai tujuan perencanaan pembangunan daerah itu sendiri, yaitu mewujudkan kemakmuran bagi warga Negara Indonesia yang berdomisili di daerah. Kekurang berhasilan pemerintah daerah menciptakan kemakmuran bagi masyarakat daerah merupakan kegagalan dalam melaksanakan program pembangunan. Kegagalan pelaksanaan program pembangunan itu merupakan muara dari ketidakberhasilan pemerintah daerah dalam menyelenggarakan perencanaan pembangunan daerah bagi daerah mereka sendiri. Ironisnya, meskipun UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU Nomor 25 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah telah memberikan kewenangan kepada pemerintah daerah untuk merencanakan sendiri daerah mereka, dan Pemerintah Pusat telah melimpahkan pula kewenangan untuk mengelola sumber dan pembangunan daerah (kewenangan fungsi pengelolaan keungan daerah) ternyata kewenangan tersebut tidak berhasil dijalankan secara nyata.
Demikianlah, secara konseptual, kita dapat menemukenali problematika perencanaan pembangunan di Indonesia berdasarkan 14 sudut pandang yang berbeda, yaitu :
1. Pemahaman tentang teori perencanaan pembangunan
2. Pemahaman tentang cakupan wilayah perencanaan
3. Pemahaman tentang bidang sektoral perencanaan
4. Pemahaman tentang substansi dan ukuran perencanaan
5. Pemahaman tentang sumber/benuk pembiayaan perencanaan
6. Pemahaman tentang penyelenggara perencanaan
7. Pemahaman tentang bentuk rencana pembangunan
8. Pemahaman tentang rencana pelaksanaan/implementasi perencanaan pembangunan
9. Pemahaman tentang instrumen perencanaan
10. Pemahaman tentang pengambilan keputusan strategis
11. Pemahaman tentang alur perencanaan
12. Pemahaman tentang pemantauan dan pengendalian
13. Pemahaman tentang evaluasi hasil perencanaan
14. Pemahaman tentang pengawasan pembangunan
PENDEKATAN PERENCANAAN
Pendekatan perencanaan yang dibahas dalam bab ini adalaha pendekatan perencanaan yang dibahas dalam bab ini adalah pendekatan perencanaan pembangunan berdasarkan teori-teori perencanaan pembangunan. Teori perencanaan pembangunan telah mulasi meluas sejak awal tahun 1950-an dan telah mendapatkan tanggapan positif dari Negara-negara sedang berkembang (developing countries). Sejak Perang Duni Kedua berakhir, pada umumnya banyak literature mengenai perencanaan pembangunan yang diterbitkan mengemukakan masalah tentang bagaimana seharusnya Negara sedang berkembang menerapkan teori perencanaan pembanguanan untuk meningkatkan kesejahteraan negerinya. Teori perencanaan saring kali dikaitkan dengan model-model ekonomi, seperti linear programming, analysis input-ouput, operation research, game theory, dan sebagainya. Namun, model-model tersebut tidak berarti apa-apa apabila tidak ada data statistik yang mendukung, dan kurangnya
pengetahuan dari pimpinan pemerintahan dan politisi untuk memahami pengertian model-model tersebut. Yang harus disadari adalah fakta bahwa di dalam negara-negara yang sedang berkembang, masalah-masalah pembangunan tidak dapat dipecahkan dengan pendekatan ekonomi saja, tetap juga mengikutkan pendekatan ilmu politik dan ilmu admnistrasi. Dalam pembahasan kerangka konsep perencanaan pembangunan, berikut akan dipaparkan konsep perencanaan pembangunan menurut ilmu politik, ilmu ekonomi, dan ilmu administrasi.
PERENCANAAN PEMBANGUNAN MENURUT TEAORI-TEORI PERENCANAAN PEMBANGUNAN SECARA UMUM
Berdasarkan kerangka teoritis yang dibangun dari ilmu politik, ilmu administrasi, dan ilmu ekonomi, perencanaan pembangunan berdasarkan teori-teori perencanaan pembangunan secara umum dapat didefinisikan sebagai :
1. Proses politik, yaitu dalam rangak mengharmonisasikan perbedaan pandangan di antara kepentingan politik untuk membuat consensus.
2. Proses ekonomi, yaitu dalam rangka menyususn tujuan pembangunan yang terencana untuk membuat perencanaan pembangunan yang terukur.
3. Proses administrasi, yaitu dalam rangka menyelenggarakan perencanaan pembangunan untuk menjamin efektivitas pelaksanaan perencanaan pembangunan
PERENCANAAN PEMBANGUNAN MENURUT CAKUPAN WILAYAH PERENCANAAN PEMBANGUNAN SECARA UMUM
Berdasarkan kerangka teoritis yang dibangun dari teori perencanaan pembangunan nasional dan teori perencanaan pembangunan daerah, perencanaan pembangunan berdasarkan cakupan wilayahnya secara umum dapat didefinisikan sebagai :
1. Perencanaan pembangunan nasional, yaitu perencanaan yang mencakup pembangunan semua sektor secara komprehensif dalam wilayah suatu negara untuk kepentingan seluruh warga negara di seluruh Negara yang diselenggarakan oleh pemerintah nasional.
2. Perencanaan pembangunan daerah, yaitu perencanaan yang mencakup pembangunan semua sektor secara komprehensif dalam wilayah satu daerah (provinsi atau kabupaten/kota) untuk kepentingan seluruh warga negara di suatu daerah tertentu yang diselenggarakan oleh pemerintah daerah tertentu saja.
3. Perencanaan pembangunan regional, yaitu perencanaan yang mencakup pembangun semua sektor secara komprehensif dalam wilayah lebih dari satu daerah komprehensif dalam wilayah lebih dari satu daerah (beberapa provinsi atau beberapa kabupaten/kota) untuk kepentingan seluruh warga negara di daerah-daerh yang menjadi cakupan perencanaan yang diselnggarakan oleh beberapa pemerintah daerah tertentu saja, atau dikoordinasikan oleh pemerintah nasional.
4. Perencanaan pembangunan kawasan, yaitu perencanaan yang mencakup pembangunan sektor tertentu saja dalam wilayah satu aderah atau lebih (beberapa provinsi atau beberapa kabupaten/kota) untuk sebagian warga Negara di daerah-daerah yang menjadi cakupan perencanaan yang diselenggarakan oleh beberapa pemerintah daerah tertentu saja atau dikoordinasikan oleh pemerintah nasional.
SUMBER/BENTUK PEMBIAYAAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN
Pamahaman tentang sumber/bentuk pembiayaan perencanaan pembangunan adalah sumber pembiayaan untuk mengimplementasikan perencanaan pembangunan. Sumber pembiayaan perencanaan pembangunan terdiri atas :
1. Sumber pembiayaan publik. Sumber ini dikelola oleh pemerintah, baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah. Sumber pemabiayaan public diperoleh dari pajak, hibah dan kontribusi badan usaha milik negara.
2. Sumber pembiayaan non-publik. Sumber ini dikelola oleh lembaga swasta. Sumber pembiayaan non-publik disalurkan dalam bentuk penanaman modal langsung, kredit, penyertaan saham, hibah, dan bentuk-bentuk lain yang dimungkinkan.
3. Sumber pembiyaan luar negeri. Sumber ini dikelola oleh lembaga-lembaga pemberi pinjaman luar negeri atatu yang umum disebut lembaga-lembaga donor. Sumber pembiayaan luar negeri disalurkan dalam bentuk pinjaman luar negeri, kredit ekspor, dan hibah. Lembaga donor dari jenis keanggotaan forum kerja samanya meliputi :
a. Lembaga donor, multilateral, antar lain International Monetary Fund (IMF), International Bank for Reconstruction and Development (World Bank), Asian Development Bank (ADB), dan lain-lain.
b. Lembaga donor bilateral, antara lain Overseas Economic Cooperation Fund/Japan Bank for International Cooperation (OECF/JBIC – Jepang), United States for Assistance International Development (USAID – Amerika Serikat), Australian for Assistance International Development (AUSAID – Australia), Inggris, Prancis, Jerman, Belanda, Norwegia, dan lain-lain.
PEMBIAYAAN OLEH PEMERINTAH
Pembiayaan perencanaan pembangunan oleh pemerintah merupakan bagian dari keungan Negara. Sistem keuangan negara merupakan mekanisme intervensi pemerintah ke dalam pembangunan. Instrumen intervensi pemerintah adalah anggaran Negara yang disusun dalam format anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN). Dalam pelaksanaannya, APBN sebagai rencana operasional tahunan menguraikan program-program pembangunan jangka menengah. PABN merupakan instrument pembiayaan kegiatan-kegiatan pembangunan tahunan dalam rangka menjembatani program-program pembangunan jangka menengah (program-program lima tahunan).
APBN merupakan input pembiayaan kegiatan-kegiatan pembangunan tahunan. Untuk itu, APBN membutuhkan dana yang berasal dari : (1) tabungan pemerintah, (2) dana masyarakat, dan (3) pinjaman dan hibah. Tabungan pemerintah adalah dana yang berasal dari penerimaan bersih pengelolaan usaha oleh pemerintah dan hasil penerimaan bersih badan usaha milik Negara. Dana masyarakat adalah akumulasi penerimaan pajak dan pungutan dari masyarakat. Pinjaman dan hibah adalah dana yang berasal dari perorangan, institusi, organisasi, baik yang berasal dari dalam negeri maupun laur negri secara bilateral ataupun multilateral, serta yang berasl dari negara lain.
APBN adalah taksiran atau perkiraan jumlah pendapatan penerimaan Negara yang diperlukan pemerintah untuk membiayai rencan belanja/pengeluaran pemerintah untuk satu periode tertentu (lazimnya satu tahun) yang akan dating, yang ditetapkan dengan undang-undang. Penyusunan APBN dimaksudkan untuk memnuhi ketentuan konstitusional (Undang Undang dasar), perwujudan agenda Presiden dan rencana
pembangunan negara, serta merealisasikan rencan kerja pemerintah dalam tahun anggaran yang bersangkutan.
Pada level provinsi dan kabupaten/kota diselenggarakan pula penyusunan dan penetapan Anggaran Pendapat dan Belanja daerah (APBD). Penyusunan APBD dimaksudkan sebagai perwujudan otonomi daerah dan pembiayaan upaya desentralisasiseluruh kewenangan kepada daerah, kecuali kewenangan-kewenangan yang dimiliki Pemerintah Pusat, selain dimaksudkan untuk memenuhi ketentuan konstitusional (Undang-Undang Dasar), perwujudan agenda kepal daerah dan rencana kerja pemerintah daerah dalam tahun anggaran yang bersangkutan. APBD merupakan rencana operasional keuangan pemerintah daerah yang menggambarkan pengeluaran untuk membiayai kegiatan dan proyek daerah salm satu anggaran tertentu, serta sumber penerimaan daerah guna menutupi pengeluaran tersebut.
Baik APBN maupun APBD disusun dengan mempertimbangkan skala prioritas pembangunan berdasarkan kewenangan masing-masing. Selanjutnya, dalam pelaksanaanya haruslah meralisasikan secara efektif dari sasaran-sasarn program-program jangka menengahnya dan kegiatan-kegiatan tahunannya yang telah disetujui oleh antar lembaga Negara/daerah dan telah ditetapkan sebagai suatu produk hokum dalam wilayah kewenangan masing-masing.
Penyusunan APBN hars berlandaskan pada tiga persyaratan, yaitu memerhatikan kondisi tabungan pemerintah dan dana masyarakat; menyelaraskan dengan sasaran program pembangunan tahunan, dan merespons aspirasi dan kebutuhan daerah. Proses penyusunan APBN harus melalui tahap-tahap sistematis dalam rangka menyelaraskan program-program dan kegiatan-kegiatan yang bersifat nasional dengan program-program dan kegiatan-kegiatan yang bersifat spesifik kedaerahan.
Penyusunan maupun pelaksanaan APBN/APBD selanjutnya harus dapat menampung program-program dan kegiatan-kegiatan pembangunan nasional/daerah yang bermuara pada tujuan bernegara, yaitu melindungi warga negara, mensejahterakan warga negara, dan mecerdaskan warga Negara.
Pembangunan tidak dapat dipisahkan dengan proses pembangunan yang berdimensi sektoral, yang bertujuan akhir meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pendapatan.
Secara umum peningkatan APBN/APBD dapat mendorong peningkatan kegiatan ekonomi rakyat. Peningkatan APBN/APBD diharapkan berpengaruh terhadap peningkatan pendapatan masyarakat, khususnya golongan masyarakat berpendapatan rendah. Akibatnya, tujuan kebijaksanaan yang tertuang dalam APBN/APBD dapat berhasil secara efektif.
ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA (APBN)
Komponen-komponen yang termuat dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) adalah Anggaran Pendapatan Negara dan Anggaran Belanja (Pengeluaran) Negara. Sistem anggaran belanja negara di Indonesia mencakup (1) sisi penerimaan (anggaran pendapatan) dan (2) sisi pengeluaran (anggaran belanja). Anggaran pendapatan Negara meliputi (1) penerimaan dalam negeri dan (2) penerimaan pembangunan. Sementara itu, anggaran belanja (pengeluaran) Negara meliputi (1) pengeluaran rutin dan (2) pengeluaran pembangunan.
PEMBANGUNAN PENGELUARAN PEMBANGUNAN
Penggunaan pengeluaran pembangunan diarahkan dengan mengacu pada sasaran Repelita dan prinsip Trilogi Pembangunan (pemerataan, pertumbuhan, dan stabilitas). Selain itu pengeluaran pembangunan digunakan juga sebagai wahan untuk memicu dan memacu munculnya swadaya masyarakat. Perlu disadari, sifat bantuan pembangunan adalah sebagai bantuan stimulant bagi tumbuhnya prakarsa dalam membiayai sendiri kegiatan social ekonomi produktif masyarakat, dalam wadah kelompok usaha produktif.
Pengaluaran pembangunan dibagi dalam tiga kategori, yaitu (1) investasi langsung yang dikelola oleh departemen/lembaga teknis. Penyalurnya melalui dokumen anggaran yang disebut Daftar Isian Proyek (DIP); (2) transfer ke daerah dalam rangka meningkatkan otonomi daerah. Dasar hokum transfer ke daerah ini adalah melalui Instruksi Presiden (Inpres) dan penyalurannya melalaui dokumen anggaran yang disebut Surat Pengesahan Anggaran Bantuan pembangunan (SPABP); dan (3) penyertaan modal pemerintah untuk membantu BUMN yang memerlukan.
Jenis bantuan pembangunan daerah (Inpres) selama Repelita VI terdiri atas tujuh komponen, yaitu (1) bantun pembangunan desa, (2) bantuan pembanguan desa tertinggal, (3) bantuan pembanguna daerah tingakt II (kabupaten), (4) bantuan pembangunan daerah tingkat I (provinsi), (5) bantuan pembangunan sekolag dasar, (6) bantuan pembangunan kesehatan, dan (7) bantuan program makanan tambahan anak sekolah.
Selain bantuan pembanguan daerah, pajak bumi dan bangunan (PBB) juga termasuk jenis pengeluaran pembangunan yang didaerahkan. PBB ini merupakan penerimaan negara yang langsung dikeluarkan. PBB ini merupakan penerimaan Negara yang langsung dikeluarkan untuk pembangunan daerah (in and out) baik Dati I maupun Dati II. Dalam kurun Repelita VI, jumlah pengeluaran pembangunan yang ddaerahkan Inpres dan PBB) menunjukan komposisi peningkatan dari seluruh anggaran yang berasal dari tabungan pemerintah.
KLASIFIKASI FUNGSIONAL
Penggunaan anggaran pembangunan ditujukan untuk seluruh aspek kehidupan yang meliputi bidang ekonomi, social, dan politik. Dalam sistematika penyususnannya, anggaran pembangunan dalam Repelita VI dibagi menjadi 20 sektor.
Sektor pembangunan dalam sisitem anggaran Indonesia meliputi 20 sektor pembangunan, yaitu (1) sektor industry; (2) sektor pertanian dan kehutanan; (3) sektor pengairan; (4) sektor tenaga kerja; (5) sektor perdagangan, pengembangan usaha nasional, keuangan, dan koperasi; (6) sektor transportasi, meteorology, dan geofisika; (7) sektor pertambangan dan energi; (8) sektor pariwisata, pos, dan telekomunikasi; (9) sektor pembangunan daerah dan transmigrasi; (10) sektor lingkungan hidup dan tata ruang; (11) sektor pendidikan, kebudayaan nasional, kepercayaan terhadap Tuhan YME, pemuda dan olahraga; (12) sektor kependudukan dan keluarga sejahtera; (13) sektor kesejahteraan social, kesehatan, peranan wanita, anak remaja; (14) sektor perumahan dan permukiman; (15) sektor agama; (16) sector ilmu pengetahuan dan teknologi; (17) sektor hokum; (18) sektor aparatr negara dan pengawasan; (19) sektor politik, hubungan laur negeri, penerangan komunikasi dan media massa; (20) sektor pertahanan dan keamanan. Kedua puluh sektor tersebut tarbagi dalam 53 subsektor dan 146 program.
PENYELENGGARA PERENCANAAN PEMBANGUNAN PEMERINTAH PUSAT
Perencanaan oleh Pemerintah Pusat. Institusi penyelenggara perencanaan pembangunan pada level Pemerintah Pusat meliputi organisasi-organisasi DPR, Bappenas, Depkeu, Depdagri, Departemen Teknis, dan Kelompok Lembaga dan Negara Donor. Adanya banyak organisasi yang terlibat dalam institusi perencanaan pembangunan level Pemerintah Pusat ini menyebabkan adanya pertentangan kepentingan (conflict of interest) di antara mereka.
Pada level perencanaan oleh Pemerintah Pusat, conflict of interest terjadi pada :
· Pertentangan kepentingan antar DPR (mengejar target PAD), Bappenas (mengejar efektivitas), Depkeu (mengejar efisiensi), Depdagri (mengejar target otonomi daerah), Departemen Teknis (mengejar target proyek sektoral), dan Kelompok Donor (mengejar tersalurkannya utang) dalam hal kebijakan pengelolaan keuangan Negara.
· Pertentangan kepentingan antara Bappenas dan Depkeu dalam hal kewenangan anggaran pembiayaan pembangunan yang lebih luas (yang diwakili oleh Depkeu) dengan kewenangan pemantauan efekyivitas implmentasi pembangunan yang lebih luas (yang diwakili oleh Bappenas)
PENYELENGGARA PERENCANAAN PEMBANGUNAN PEMERINTAH DAERAH
Perencanaan oleh Pemerintah daerah, Institusi penyelenggara perencanaan pembangunan pada level Pemerintah Daerah di tingkat provinsi meliputi organisasi-organisasi DPRD Provinsi, Kantor Gubernur, Bappeda, Dinas Keungan, dinas-dinas teknis, konsultan pemerintah daerah, lembaga swadaya masyarakat. Sementara into, penyelenggara perencanaan oleh Pemerintah daerah di tingkat Kabupaten/Kota meliputi organisasi-organisasi DPRD Kabupaten/Kota, Kantor Bupati/Walikota, Bappeda Kabupaten/Kota, Kantor Keuangan, Kantor-kantor Teknis, Konsultan pemerintah daerah, kelompok-kelompok masyarakat.
Pada level perencanaan oelh Pemerintah daerah, conflict of interest misalnya terjadi pada :
· Pertentangan (konflik) kepentingan antara DPRD dan Kepala Daerah (Bupati, Walikota, Gubernur)
· Pertentangan (konflik) kepentingan dalam tubuh Departemen Negeri antara Direktorat jenderal Pembangunan Masyarakat Desa (PMD) dan Direktorat Jenderal Pembangunan Daerah (Bangda)
INSTRUMEN PERENCANAAN PEMBANGUNAN
Pemahaman tentang instrument perencanaan dokumen kampanye Presiden, dokumen pembangunan jangka menengah nasional (PJM-Nas), dokumen pembangunan jangka menengah daerah (PJM-Daerah), rencana strategis daerah (Renstrada, untuk 5 tahunan), rencana kerja pemerintah (RKP, untuk 1 tahunan), rencana kerja lembaga (RKL, untuk 1 Tahun), atau rencana kerja lembaga daerah (RKLD, untuk 1 Tahun).
Dokumen perencanaan pembangunan yang sangata beranekaragam mengindikasikan adanya berbagai jenis perencanaan pembangunan dan sekaligus memberikan nuansa pertentangan kepentingan (conflict of interest) di antara pelaku perncanaan pembangunan dan sekaligus memberikan nuansa. Pertentangan kepentingan (conflict of interest) di antara pelaku perencanaan pembangunan.
· Dokumen Visi dan Misi Presiden dan Wakil Presiden Terpilih
· Dokumen Perencanaan Pembangunan Jangka Panjang Nasional
· Dokumen Perencanaan Pembangunan Tahunan Nasional
· Dokumen Rencana Strategis
· Dokumen Rencana Aksi
· Dokumen Perencanaan Pembangunan Jangka Panjang Daerah
· Dokumen Perencanaan Pembangunan Tahunan Daerah
· Dokumen Rencana Strategis Daerah
· Dokumen Rencana Aksi Unit Kerja Dinas di Lingkungan Pemerintah Provinsi
· Dokumen Program Kerja Kantor di Lingkungan Pemerintah Kabupaten/Kota
PENGAMBILAN KEPUTUSAN STRATEGIS
Pemahaman tentang pengambilan keputusan strategis : DPR, Presiden, Perwakilan Kelompok Negara/Lembaga Donor, Menteri, DPRD, Gubernur, Kepala Dinas Provinsi, DPRD Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Kantor Bupati/Walikota.
Pengambilan keputusan dalam perencanaan pembangunan dilakukan oleh : (1) Lembaga Eksekutif. Hal ini memunculkan rantai pengambilan keputusan yang berkepanjangan, mengintervensi peran pemerintah terlalu dalam. (2) Pemerintah Daerah : Departemen Dalam Negeri, Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (Bappenas), Departemen Keuangan, Departemen Dalam Negeri, Departemen-departemen Teknis. (4) Lembaga dan Negara Pemberi bantuan Luar Negeri (Kelompok Donor), meliputi IMF, Bank Dunia, OECF/JBIC, ADB, Paris Club : Amerika Serikat, Jepang, Australia, Inggris, Prancis, Jerman, Belanda.
PROSES PERENCANAAN DI INDONESIA
TAHAP-TAHAP PERENCANAAN
Proses penyusunan rencana baik itu jangka panjang, menengah, maupun tahunan dapat dibagi dalam empat tahap, yaitu :
TAHAP PERTAMA : EVALUASI KERJA
Evaluasi Kinerja pelaksanaan rencana pembangunan periode sebelumnya bertujuan untuk mendapatkan informasi tentang kapasitas lembaga pelaksana, kualitas rencana sebelumnya, serta untuk memperkirakan kapasitas pencapaian kinerja di masa yang akan datang.
TAHAP KEDUA : PENYUSUNAN RENCANA
Penyusunan Rencana terdiri atas langkah-langkah sebagai berikut : (1) Penyiapan rancangan rencana pembangunan oleh lembaga Perencana dan bersifat rasional, ilmiah, menyeluruh, dan terukur; (2) Penyiapan rancangan rencana kerja oleh lembaga-lembaga pemerintah sesuai dengan kewenangan dengan mengacu pada rancangan pembangunan; (3) Musyawarah perencanaan pembangunan; dan (4) Penyusunan rancangan akhir rencana pembangunan.
TAHAP KEEMPAT : PENGENDALIAN
Pengendalian Pelaksanaan Rencana adalah wewenang dan tanggung jawab pimpinan lembaga/departemen.
Rencana pembangunan yang telah disepakati dan telah disempurnakan perlu dikukuhkan sebagi produk hokum agar mengikat bagi semua pihak untuk melaksanakannya. Bergantung pada tingkatannya, landasan hokum menunjukan tingkat konsistensi antara rencana dan pelaksanaan yang diinginkan. Oleh karena rencana tahunan sudah ditetapkan dengan UU/Perda sehingga pilihan yang ada hanya pada rencana jangka panjang dan menengah.
Rencana | Undang-Undang | Keputusan Presiden |
Rencana Tahunan | Oleh karena menyatu dengan APBN, sudah ditetapkan dengan UU. | Mengikat semua lembaga pemerintah |
Rencana Jangka Menengah | Sangat meningkat, bisa tidak focus dan tidak fleksibel terhadap perubahan | Presiden berkepentingan menjaga konsistensi penuangannya dalam rencana tahunan. |
Rencana Jangka Panjang | Mengikat, namu masih ada kesempatan untuk mengubahnya melalui amandemen UU. | Hanya mengikat pemerintah sehingga lemah. |
RENCANA PEMBANGUNAN JANGKA PANJANG
Rencana pembangunan jangka panjang diwujudkan dalam visi dan misi jangka panjang, yang mencerminkan cita-cita kolektif yang akan dicapai oleh masyarakat beserta strategi untuk mencapainya. Visi merupakan penjabaran cita-cita kita berbangsa sebagaimana tercantum dalam Pembukaan UUD 1945, yaitu terciptanya masyarakat yang dilindungi, sejahtera, dan serdas serta berkeadilan. Bila visi telah terumuskan, misi juga perlu dinyatakan secara tegas, yaitu upaya-upaya ideal untuk mecapai visi tersebut. Misi ini dijabarkan ke dalam arah kebijakan dan strategi pembangunan jangka panjang. Oleh karenanya, rencana pembangunan jangka panjang yang dituangkan dalam bentuk visi dan misi adalah produk dari semua elemen bangsa, masyarakat, pemerintah, lembaga-lembaga tinggi Negara, organisasi kemasyarakatan, dan organisasi politik.
Kurun waktu rencana jangka panjang dapat 10 tahun, 15 tahun, atau 20 tahun yang masing-masing mempunyai kelebihan dan kelemahan sebagi berikut.
Kurun Waktu | Kelebihan | Kelemahan |
10 Tahun | Singkat sehingga mudah dievakuasi dan diganti | Boleh jadi hanya mencakup satu orang Presiden |
15 Tahun | Boleh jadi sudah mancakup 2 orang Presiden | Bila hanya 2 orang Presiden, kesempatan tidak sama. |
20 Tahun | Bila hanya 2 orang Presiden, kesempatan kedua Presiden sama | Wajtunya lebih lama |
Proses penyusunan visi dan misi jangka panjang pembangunan nasional perlu dibimbing oleh lembaga-lembaga yang tepat secara fungsional dan kompetensi dalam perencanaan. Lembaga perencanaan menyusun suatu rancangan berdasarkan evaluasi capaian pembangunansaat itu. Rancangan ini akan menjadi bahan dalam musyawarah perencanaan jangka panjang yang hasilnya diproses untuk mendapatkan pengesahan. Oleh karena itu, lembaga perencana dituntut untuk mampu menggerakkan semua stakeholders pembangunan nasional agar mencapai kesepakatan tentang visi dan misi nasional jangka panjang.
RENCANA PEMBANGUNAN JANGKA MENENGAH
Rencana pembangunan jangka menengah sering disebut agenda pembangunan karena menyatu dengan agenda pemerintah yang berkuasa. Visi pembangunan jangka panjang menjadi koridor pemberi arah dan batasan pembangunan nasional jangka panjang. Visi jangka panjang ini dijabarkan ke dalam periode pembangunan yang lebih singkat. Agenda pembangunan lima tahun memuat program-program kebijakan, dan pengaturan yang diperukan masing-masing dilengkaspi dengan ukuran “outcome”.
Agenda pembangunan lima tahunan harus mampu member arah bagi semua lembaga pemerintah, lembaga Negara lainnya, dunia usaha, lembaga non-pemerintah, dan masyarakat luas. Oleh karena itu, proses penyusunannya juga harus mencerminkan keterlibatan pihak-pihak ini. Permusan agenda nasional lima tahunan dikelola oelh Lembaga Perencana Nasional dengan mengacu pada Agenda Presiden Terpilih yang dilakukan melalui musyawarah perencanaan nasional.
Secara garis besar proses ini dapat diuraikan sebagai berikut :
· Undang-Undang Pemilu Tahun 2003 menyebutkan Presiden Terpilih dilantik pada bulan Oktober. Pada minggu Pertama bulan Januari tahun berikutnya, Presiden mengantarkan APBN di depan DPR untuk pertama kalinya. Pada saat itu, Presiden diharapakan menyampaikan Agenda Pembangunan Presiden Terpilih.
· Oleh lembaga perencana, Agenda Presiden Terpilih tersebut akan dijadikan acuan dalam menyusun Rancangan Rencana Pembangunan Lima Tahunan. Rancangan ini menggabungkan visi dan pogram pembangunan presiden terpilih yang dijabarakan secara lebih rinci dan rencana pembangunan hasil analisis teknokratik.
· Rancangan rencana lima tahun ini dibawa ke musyawarah perencanaan lima tahunan. Pembahasan ini bertujuan untuk menyerasikan dan menampung aspirasi-aspirasi yang ada di masyarakat. Peserta musyawarah ini terdiri atas semua stakeholders, termasuk pusat-pusat kajian yang menghasilkan rencana teknokratik.
· Pada saat mengantarkan APBN untuk kedua kalinya di depan DPR pada minggu pertama bulan Januari tahun kedua ia berkuasa, Presiden mengumumkan secara resmi Rencana Pembangunan Nasional Lima Tahun.
RENCANA PEMBANGUNAN TAHUNAN
Rencana pembanguna tahunan terdiri atas dua bagian besar, yaitu rencana kerja dan rencana kebijakan/pengaturan. Rencana kerja pemerintah memuat program yang telah dirinci ke kegiatan-kegiatan yang dengan jelas menjadi domain fungsi masing-masing lembaga pemerintah, lembaga Negara, pemerintah daerah, dunia bisnis, dan organisasi-organisasi non-pemerintah. Elemen yang harus ada dalam rencana kerja : (1) Input yang diperlukan; (2) Proses, kegiatan-kegiatan, dan/atau pelaksanaan fungsi-fungsi lembaga; (3) Output Langsung; dan (4) Outcome.
Proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja Negara (APBN) menurut UU no. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, ada 3 (tiga) milestones yang relevan dengan perencanaan. Ketiga milestone tersebut, yaitu :
· Penyampaian pokok-pokok kebijakan fiscal ke DPR oleh Pemerintah Pusat pada pertengahan Mei
· Penyampaian RAPBN ke DPR oleh Menteri Keuangan pada bulan Agustus.
· Pengesahan dokumen anggaran oleh Menteri Keuangan dari bulan Oktober hingga awal tahun anggaran.
Oleh karena itu, pilihan-pilihan lingkup dan objek yang diatur dalam system perencanaan nasional adalah (1) hingga penyusunan pokok-poko kebijakan rencana kerja pemerintah; (2) hingga penyusunan RAPBN; dan (3) hingga pengesahan dokumen anggaran. Kelebihan dan kelemahan masing-masing pilihan ini adalah :
Mencakup Hingga | Kelebihan | Kelemahan |
Pokok-Pokok Kebijakan Rencana Kerja Pemerintah (RKP) | Proses sederhana dan perencanaan imun dari pelaksanaan | Konsistensi antara perencanaan, pembiayaan, dan pelaksanaan rendah. |
Penyusunan RAPBN | Hubungan antara rencana kegiatan, target prestasi kerja, dan anggaran yang termuat dalam RAPBN sangat optimal. | Mengundang munculnya anggapan wewenang MenPPN tumpang tindih dengan MenKeu dalam penyusunanRAPBN |
Pengesahan Dokumen Anggaran | Hubungan antara rincian kegiatan, prestasi kerja, dan biaya dalam dokumen anggaran bias jadi efisien dan efektif | Tumpang tindih dengan wewenang MenKeu dalam penyusunan dokumen anggaran. |
Sistem perencanaan nasional yang disusun dalam dokumen ini menggunakan pilihan kedua sehingga mencakup sampai ketahap penyampaian RAPBN ke DPR. Anggapa bahwa cakupan system perencanaan ini tumpang tindih dengan UU Keuangan Negara dapat dihindari dengan mengatur pola kerja yang tepat dalam aturan yang lebih rinci. Dengan demikian, proses penyusunan rencana tahunan dapat berjalan sebagai berikut :
1. Pada awal bulan Januari, menteri Perencanaan merancang rencana kerja nasional untuk tahun berikutnya. Rancangan ini memuat paling tidak poko-pokok kebijakan penyusunan rencana kerja pemerintah. Rancangan ini disusun berdasarkan hasil evaluasi kinerja tahun sebelumnya serta target prestasi kerja pada tahun berjalan.
2. Rancangan rencana tahunan ini menjadi bahan bagi musyawarah perencanaan baik ditingakt pusat, provinsi, maupun kabupaten dan kota. Hasil musyawarah ini
3. akan digunakan sebagi dasar penyusunan pokok-pokok kebijakan RKP yang akan disampaikan ke DPR.
4. Awal bulan Mei, Bappenas menyerahkan pokok-pokok kebijaksanaan Rencana Kerja Pemerintah untuk tahun berikutnya ke DPR. Pokok-pokok kebijakan RKP ini memuat antara lain : (1) besarnya porsi pembiayaan RKP dalam APBN; (2) tingkat keberfungsian masing-masing lembaga yang akan dijabrkan oleh lembaga bersangkutan ke dalam target kinerja yang akan dicapai; (3) kriteria pengusulan proyek baru; (4) sector-sektor prioritas; (5) komposisi pembiayaan rencana kerja antara pemerintah pusat dan daerah; dan (6) komposisi pengeluaran yang bersifat “current” dan “capital”. Pokok-pokok RKP ini juga perlu menyatakan target nasional yang diinginkan.
5. Sesuai dengan UU-KN 2003, Departemen Keuangan menyampaikan poko-poko kebijakan fiscal ke DPR pada pertengahan bulan Mei.
6. Menteri Keuangan dan Menteri Perencanaan sebagai wakil Pemerintah Pusat membahas Kebijakan Umum dan Prioritas Rencana Kerja beserta Anggarannya dengan DPR.
7. Dengan berpedoman pada Kebijakan Umum dan Prioritas Rencana Kerja dan Anggaran, masing-masing Departemen dan Lembaga menyusun Rencana Kerja dan Anggaran (RKAKL) yang selanjutnya dibahas dengan DPR.
8. Dalam UU-KN disebutkan bahwa departemen dan lembaga menyampaikan RKAKL hasil pembahasan dengan DPR ke Departemen Keuangan.
9. Diusulkan juga bahwa RKAKL disampaikan ke Bappenas sebagai penyusun rencana kerja pemerintah keseluruhan. Masing-masing RKAKL harus memuat tiga pokok kegiatan, yaitu (1) kegiatan yang bersifat rutin fungsional beserta target prestasi fungsional yang akan dicapai; (2) kegiatan yang bersifat pemeliharaan barang-barang capital yang telah dimiliki oleh lembaga/departemen tersebut lengkap dengan target kinerja operasional fasilitas/barang capital yang dipelihara; dan (3) proyek-proyek baru.
10. Menteri Perencanaan bersama lembaga-lembaga pengusul mengonsolidasikan RKAKL untuk mencapai hubungan yang optimal antara rencana kegiatan, rencana pembiayaan, dan target prestasi kerja. Fokus kajian Menteri Perencanaan adalah (1) konsistensi antar usulan kegiatan dengan rencana yang lebih makro dan target
11. rencana lima tahunan; dan (2) optimalisasi kerangka pembiayaan RKP yang mencakup hubungan antara fungsi lembaga pengusul, rencana kegiatan hubungan
antara fungsi lembaga pengusul, rencana kegiatan, target prestasi kerja, serta pembiayaan yang disulkan.
12. Menteri Perencanaan bersama Menteri Keungan menuangkan pembiayaan rencana kerja pemerintah ini ke dalam RAPBN yang selanjutnya diserahkan ke DPR pada bulan Agustus untuk pembahasan finalnya.
13. DPR memutuskan APBN pada bulan Oktober.
RENCANA KERJA DAN ANGGARAN INSTANSI PEMERINTAH
Walau UU No. 17/2003 menganut penganggaran terpadu (intergrated budgeting systems), namun pengeluaran dalam anggaran tetap dapat dikelompokan atas “current” dan “capital”. Namun, menganalisa dan menyusun rencana harus dilakukan secara terpadu, tidak lagi terpisah. Dengan demikian, dari perspektif perencanaan, kegiatan-kegiatan lembaga/departemen yang tercantum dalam RAPBN dapat dikelompokan atas :
Kelompok Pertama : Kegaiatan Operasional adalah semua kegiatan untuk menjalankan fungsi departemen/lembaga yang bersangkutan dalam menyediakan barang/layanan public. Anggaran untuk kegiatan operasional dapat dikelompokan dalam : (1) Rutin Fungsional (CR) dan (2) Pemeliharaan (OM). Kegiatan operasional ini harus menjadi prioritas dalam pengalokasian anggaran untuk menjamin berfungsinya lembaga/departemen dalam menyediakan barang dan layanan public.
Kelompok Kedua : Kegiatan Pengembangan bertujuan untuk meningkatkan kapasitas dan kualitas barang dan layanan public yang pengeluarannya dikelompokan sebagai “capital” itu, proyek memilki cirri sebagai berikut : (1) jangka waktu yang definitif; (2) lokasi yang telah ditetapkan; (3) keluaran yang terukur; (4) biaya yang telah terencana.
Anggaran pembangunan nasional terinci langsung dalam unit proyek (PR). Untuk itu, setiap proyek harus “unik” sehingga semua cirri-ciri ini harus tercantum dalam dokumen proyek dan dapat dijadikan acuan dalam mengkaji dampak dan kinerjanya oleh pihak ketiga yang independen. Untuk setiap tahun anggaran, proyek lanjutan menjadi anggarn prioritas sehingga otomatis mendapat pembiayaan. Proyek yang telah selesai akan menjadi sumber pembiayaan operasional yang baru, sedangkan pembiayaan proyek baru harus melalui proses perencanaan dan seleksi yang ketat dan transparan dengan melibatkan semua stakeholder. Setiap proyek baru di semua department harsulah mengikuti azas keserasian dan appraisability.
Kegiatan | Saat ini | Keputusan Tahunan | Tahun Depan | Kategori Biaya | Sifat Anggaran |
Fungsional | CRT | Berubah | CRT+1 | Biaya Operasional | Anggaran Prioritas |
Pemeliharaan | OMT | Berubah | OMT+1 | ||
Pengembangan (Proyek) | PRT | Selesai | (CRO + OMO) | ||
Lanjut | PRT+1 | Proyek Lanjutan | |||
Usulan | Disetujui | PRO | Proyek Baru | Anggaran Baru |
Rencana Kerja dan Anggaran Instansi Pemerintah merupakan Keputusan Tahunan karena alasan-alasan berikut : (1) Lingkup kegiatan rutin fungsional setiap departemen dan lembaga yang akan dibiayai dari anggaran pemerintah. Penetapan lingkup dan satuan biaya untuk masing-masing kegiatan rutin fungsional juga perlu mempertimbangkan azas “keserasian” dan “appraisabilly”. (2) Tingat kualitas layanan dan cakupannya untuk dapat menentukan besarnya biaya pemeliharaan setiap barang modal dan fasilitas umum yang diperlukan setiap tahun. (3) Kriteria-kriteria yang akan digunakan sebagai rujukan dalam merancang dan mengevaluasi proyek baru. Kriteria-kriteria ini haruslah merupakan penjabaran dari azas “keserasian” dan “appraissbility”
KONDISI PERLU DAN KONDISI CUKUP
Lembaga perencana pembangunan di masa yang akan datang dituntut mampu bertindak sebagai pusat saraf pembangunan (central nerve). Sebagai pusat saraf, di samping mampu menghasilkan inovasi-inovasi kebijakan yang dituangkan dalam recana, lembaga perencana juga harus mampu mengevaluasi pelaksanaan rencana yang
dihasilkannya. Di samping itu, lembaga perencana juga harus mampu secara cerdas dan tepat merumuskan dan mengelola langkah-langkah penanganan din keadaan darurat (early warning and quick response system).
Oleh karena itu, pada bagian ini akan disajikan kondisi perlu (necessary conditions) dan kondisi cukup (sufficient condition) agar lembaga perencana pembangunan dapat berfungsi secara optimal. Kondisi-kondisi ini diturunkan dari semua diskusi yang telah disajikan pada bagian sebelumnya.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar